Paul Frissen over kansen vóór en grenzen áán (Rotterdams) armoedebeleid

15-4-2015 15:49

Door Hans van Willigenburg

‘Rotterdam is een uitgelezen plek om te blijven experimenteren met stimuli die de ontwikkeling van kwetsbare burgers bevorderen’

Hoogleraar Bestuurskunde Paul Frissen trok met zijn laatste boek, ‘De Fatale Staat’ (2013), de aandacht door bestuurders en politici op zijn minst te laten overwegen meer ontspannen (lees: meer fatalistisch) om te gaan met de tragiek van het bestaan. Hij stelde daarmee de interessante vraag of niet-ingrijpen in veel gevallen niet betere resultaten oplevert dan overal beleid voor in de steigers zetten. Alle reden voor Stadslog Rotterdam om hem te interviewen over de hardnekkige armoede in Rotterdam en het armoedebeleid dat daar wel of niet tegenover gezet moet worden. Kortom, hoeveel tragiek moet de (Rotterdamse) overheid toestaan alvorens tot actie over te gaan? En welke actie is bij ‘degenen die pech hebben in het leven’ het meest effectief? Een interview.  

Meneer Frissen, in veel van wat u schrijft staat u positief tegenover het fenomeen ‘verschil’ en is het zelfs een lakmoesproef van beschaving in hoeverre een samenleving verschillen toestaat. Is er wat u betreft onderscheid te maken tussen wenselijke en onwenselijke verschillen? En zo ja, welke verschillen horen tot welke categorie?

Ik houd me, jammer misschien voor u, niet bezig met rechtvaardigheidstheorieën. Wat mensen maximaal mogen verdienen of wat nog een aanvaardbaar minimum is, dat zijn puur morele vraagstukken waarin ieder voor zichzelf een afweging moet maken. Waar ik wel in geïnteresseerd ben, is de manier waarop in Europa door de eeuwen heen is geprobeerd om sociaal economische verschillen te verkleinen of, in ieder geval, binnen door een samenleving geaccepteerde marges te houden.

Wat stelt u vast als het om die ‘aanvaardbare marges’ gaat?

Dat in het verleden veel in de samenleving zelf werd georganiseerd – door kerken, vakbonden, familie, relaties – en dat met de opkomst van de verzorgingsstaat steeds meer in handen is gekomen van de overheid.

Hoe kijkt u naar die opmars van de overheid als het om armoede en de sociaal zwakkeren gaat?

Ook daar probeer ik met een moreel neutrale blik naar te kijken. Wat ik dan zie? Dat de verzorgingsstaat na een voortvarende beginperiode is uitgegroeid tot iets dat, vanwege de almaar stijgende kosten en de onlosmakelijke bureaucratie, onder vuur is komen te liggen. Het mooiste voorbeeld vind ik nog altijd de rollator, waarover nog niet zo lang geleden de discussie werd gevoerd of die uit het collectieve verzekeringspakket zou kunnen. Die discussie liet op een treffende manier zien hoe collectivistisch, en met veronachtzaming van verschillen, over sociale voorzieningen wordt gedacht. Alsof iedereen vroeg of laat op een rollator aangewezen zal zijn en we voor allen een rollator klaar moeten hebben staan. Als je zo gaat denken, wordt de verzorgingsstaat al snel een reus die we inderdaad niet meer overeind kunnen of willen houden.

Hoor ik u zeggen dat het slimmer en efficiënter moet?

Er is niks tegen slimheid en efficiency, lijkt me. Laat ik meteen een ander voorbeeld geven. Ik heb in de Raad van Bestuur van een ziekenhuis – een particuliere instelling – gezeten en daar speelde kwestie van de onverzekerden. Daar heb ik gepleit om binnen de begroting een post op te nemen voor de groep onverzekerden. Terwijl de heersende opinie was, dat je het probleem van de onverzekerden beter kon doorschuiven naar de overheid.

Wat was uw argument om het als instelling zelf op te lossen?

Ik had diverse argumenten. Maar het meest effectieve argument was, geloof ik, dat als we het zouden doorschuiven naar de overheid we een hele berg aan regels en protocollen over ons heen zouden krijgen. Dat was een schrikbeeld. ‘Dan toch maar zelf doen’, was de conclusie. En ja, ik denk dat als je de onverzekerden zelf zou vragen of ze liever snel en efficiënt en zonder rompslomp geholpen willen worden of na het invullen van een eindeloze hoop formulieren, ze logischerwijs voor het eerste zouden kiezen. Maar er is nog een ander belangrijk argument.

Welk argument is dat?   

Door je als ziekenhuis zelf over de bij jou binnenlopende onverzekerden te ontfermen, worden het een beetje ‘jouw’ onverzekerden. Er ontstaat meer dan alleen een professionele relatie tussen het ziekenhuis en de onverzekerde in kwestie. Dat type ‘directe solidariteit’ is mijns inziens steviger dan de ‘indirecte solidariteit’ waarbij de suggestie is dat je iemand alleen helpt omdat het door de overheid wordt voorgeschreven.  In het ideale geval is het ziekenhuis trots op wat ze voor de onverzekerden doet. En zijn de onverzekerden vice versa trots op dat ziekenhuis. Het tegenverhaal van de overheidsadepten is overigens dat hulp júist beter anoniem kan zijn zodat de hulpbehoevende, in hun ogen, achteraf geen dankbaarheid hoeft te betonen. Dat is een calvinistische denktrant, waarin dankbaarheid als iets negatiefs wordt gezien. Ik deel die denkwijze niet.

Bleef het financieel beheersbaar, die hulp aan onverzekerden?

Goed dat je die vraag stelt! Want juist omdat we met eigen geld die onverzekerden gingen helpen, gingen we er zuinig mee om. En bleef de zorg voor onverzekerden binnen budget. Kies je voor anoniem overheidsgeld, dan verslapt de budgettaire discipline. Dan is het idee: de overheid betaalt tóch wel.

Beluister ik dat armoedebestrijding wat u betreft beter op basis van ‘directe solidariteit’ kan worden georganiseerd? Dus búiten de overheid om?

Vooropgesteld, ik ben geen expert op het terrein van armoedebestrijding. Maar ik denk dat je je serieus kunt afvragen of het een taak van de overheid is. Een overheid is geen liefdadigheidinstelling. Ze stelt normen vast en moet die handhaven. Doet nare dingen. Want heeft een geweldsmonopolie. Ik benadruk dat omdat ook het verschil tussen de overheid en de samenleving, volgens mij, heel belangrijk is. En positief. Een zekere afstand tussen beide is wat mij betreft dus wenselijk. Bevordert de vrijheid en de duidelijkheid.

En armoedebestrijding zou afbreuk aan dat verschil?

Elk jaar ga ik met een groep Haagse topambtenaren naar Bureau Frontlijn van de gemeente Rotterdam. Zij doen geweldig goed werk door de mensen die het echt moeilijk hebben te hulp te schieten. Vaardigheden aan te leren waardoor ze in deze complexe wereld weer vooruit kunnen. Mij inspireert dat enorm. En ook de ambtenaren zijn bijna altijd onder de indruk. Maar als ik naar het type dienstverlening van Frontlijn kijk, ben ik geneigd te zeggen: waarom moet de overheid dat doen? Dat kun je net zo goed, of zelfs beter, op touw zetten met een bedrijf of organisatie die los van de overheid staat.

Waarom?      

Omdat de verzorgingsstaat de reflex heeft om budgetten te reserveren voor maatschappelijke problemen zodat die problemen de neiging hebben groter te worden. Bovendien kan het beter een particuliere organisatie zijn die achter de voordeur komt dan de gevaarlijke staat. Neemt niet weg dat onder de huidige omstandigheden Frontlijn natuurlijk een prachtige organisatie is.

Het zou verklaren waarom Rotterdam al tientallen jaren armoedebeleid voert zonder dat de armoede terugloopt.

Ik weet niet of er een onmiddellijke analogie is. Maar in internationale rapporten lees je vaak genoeg dat landen die jarenlang ontwikkelingshulp hebben ontvangen – wat je armoedebestrijding in een mondiale context zou kunnen noemen – niet beter af zijn, eerder slechter, dan landen die geen hulp hebben ontvangen. In dit verband is de rol van de verzorgingsstaat met betrekking tot migratiepolitiek ook interessant. In zeer gereguleerde landen die mensen opnemen en meteen toegang verschaffen tot de verzorgingsstaat, is het percentage dat integreert en maatschappelijk succes viert meestal lager dan in klassieke migratielanden die mensen soms ruimhartig, maar meestal streng en onder strikte voorwaarden toelaten. Daar is geen onmiddellijke toegang tot de verzorgingsstaat: u bent welkom, maar u moet het zelf doen. Dan is integratie, vooral via werk, bittere noodzaak. Denk alleen al aan het cruciale element van de taalverwerving. In een gereguleerde verzorgingsstaat, zoals Nederland, is het mogelijk gebleken om decennia lang te overleven zonder dat je de taal leert spreken. Dan kun je concluderen dat de verzorgingsstaat de ontwikkeling van migranten maar matig stimuleert en misschien zelfs ontmoedigt.  

U suggereert dat de overheid geen functie heeft in het morele domein en in het sociale domein terughoudend dient te zijn, niet in de laatste plaats omdat ze matige resultaten boekt.

Bij armoedebeleid spelen nu eenmaal politieke belangen, die buiten de armen omgaan. Zoals de socioloog Abram de Swaan al zei: geef de armen wat geld, dat is goed voor de economie en zorgt ervoor dat ze niet in opstand komen. Dat de overheid niet wil dat grote groepen mensen door een ondergrens zakken, heeft dus een economische en veiligheidsgerelateerde achtergrond. Voeg daarbij  dat de welzijns- en opbouwwerkers belang hebben hun eigen clientèle in stand te houden en je hebt flink wat redenen in handen om te twijfelen aan de overheid als bestrijder van armoede. De overheid wil vooral dat de economie blijft draaien en de openbare orde niet in gevaar komt en neemt de armoede zelf vervolgens voor lief.

Dus als de gemeente beweert dat ze actief aan armoedebestrijding doet, klopt dat niet?

De politiek heeft er geen belang bij om toe te geven dat het inzake armoede aan symptoombestrijding doet. En dat is mijns inziens geen schande. Meer dan dat is niet mogelijk.

U gelooft niet in een stad met minder of geheel geen armoede?

Nee. Want armoede is een relatief begrip. Zelfs als de wegen in achterstandwijken met goud  geplaveid zijn, zullen er wijken zijn waar ze met een tapijt van diamanten zijn ingelegd. Daar komt bij dat het besef van armoede in een rijke samenleving misschien wel groter is dan in een arme samenleving. Armoede is en blijft, zoals gezegd, een relationeel begrip.

Wat zou u, bijvoorbeeld, vinden van het idee om leraren in achterstandswijken beter te betalen dan elders? Zodat er meer onderwijstalent naar arme scholen vloeit en daar voor kinderen een grotere kans ontstaat om aan de armoede te ontkomen en volwaardig mee te doen in de maatschappij?

Ik ben daar sceptisch over. Niet over het doel, maar over het middel. Wie gaat binnen de overheid bepalen dat de ene leraar veel meer gaat verdienen dan de ander? Voor je het weet heb je weer een nieuwe bureaucratie opgericht. Nee, zoiets moet je niet van bovenaf gaan proberen af te dwingen. Wat volgens mij wel zou kunnen werken, is rijke scholen stimuleren kennis te delen met arme scholen en vice versa. Zodat je op een gegeven moment kunt kiezen tussen een zuiver elitair gymnasium dat die kennis van arme scholen ontbeert en een gymnasium dat die kennis wel heeft. Als ouder zou ik bereid zijn om meer te betalen voor dat tweede type gymnasium. Dát zou ik een veel betere manier vinden om arme scholen op te stuwen in de vaart der volkeren. Dus niet de weg van de dwang. Maar van het verbreden van opties en opnieuw de weg van de directe solidariteit.

Tot slot. De ondertitel van uw laatste boek luidt ‘over de politiek noodzakelijke verzoening met tragiek’. Wat zou die verzoening voor een stad als Rotterdam kunnen betekenen?

Mijn kernboodschap is dat als de arrangementen van de verzorgingsstaat te breed en te collectief worden en tegen elke vorm van tragiek onmiddellijk geld wordt ingezet, de steun voor die arrangementen zal afnemen. En dat de eerste slachtoffers van uitgeklede arrangementen juist de mensen zijn die het ’t meeste nodig hebben. Hun tragiek zal er alleen maar door verergeren. Ik heb dus liever een kleinere verzorgingsstaat met effectieve arrangementen dan een grote met belabberde resultaten. In dat licht is Rotterdam een uitgelezen plek om te blijven experimenteren met stimuli die de ontwikkeling van kwetsbare burgers bevorderen. En bij dat experimenteren moet je accepteren dat dingen mislukken, inclusief de tragiek die daarbij hoort.

Afbeelding / www.verus.nl / Reneé Frissen

Rubriek Het feest van de praktijk

Hans van Willigenburg

Hans van Willigenburg is een veelvraat. In 1989 debuteerde hij, na een studie literatuurwetenschap, als columnist bij De Volkskrant tussen 'kanonnen' als Remco Campert en Jan Blokk...

Bekijk profiel