Duwen en trekken aan wijkbestuur: een Rotterdams geschiedenislesje

19-11-2012 13:10

Door Marina Meeuwisse

Het Rijk heeft besloten dat de deelgemeentelijke structuur zoals Rotterdam die nu kent, in 2014 ophoudt te bestaan. Ter vervanging komt er een nieuw bestuursmodel, een nieuwe structuur waarin het wijkniveau leidend is voor de manier waarop burgers kunnen participeren, omdat Rotterdammers zich identificeren met hun wijk. In december neemt de gemeenteraad een definitief besluit. Tot die tijd kunnen wij, burgers, kiezen uit twee modellen. Uitgangspunten voor beide modellen zijn de kernwaarden: diversiteit, participatie, democratische legitimiteit en een effectieve en efficiënte overheid. Wat is er eigenlijk nieuw aan de nieuwe bestuursmodellen? En wat betekent dat voor de inwoners van Rotterdam?

 

Historische terugblik

Hoewel gebiedsgericht werken een concept van de laatste jaren lijkt te zijn, is niets minder waar. Al vóór 1940 begint men in Rotterdam de ‘weg naar decentralisatie’ uit te werken, een parafrase waarmee de architect  J.J.P. Oud  in die tijd de wijkgedachte weergeeft (Van den Bent, 2011: 41). De wijkgedachte, in feite een sociaal-cultureel plan, is in 1947 in de vorm van wijkraden voor het eerst in praktijk gebracht in de geannexeerde gemeenschappen van Rotterdam, zoals Hoek van Holland, Hoogvliet, Pernis en Heijplaat. Juist in de geannexeerde gebieden voelen Rotterdammers zich eerst inwoner van het voormalige dorp en daarna Rotterdammer. De wijkraad – de kern van een structuurplan voor volksontwikkeling – stimuleert participatie van bewoners en is een middel om burgerschap te ontplooien, door leiding te geven aan de gewenste ontwikkeling van het gemeenschapsgevoel.

 

De gemeenteraad worstelt met de vraag – we schrijven 1963 - op welke manier participatie en betrokkenheid van burgers vorm moet krijgen: via de systemen van politieke organen of via de leefwereld van het maatschappelijk middenveld? In 1973 schreef Bram Peper in zijn dissertatie – hij was toen nog geen burgemeester – “(omdat) …de complexiteit van de overheid en de regelgeving toeneemt, is het voor de burger bijna onmogelijk zijn weg te vinden: de burger staat vrijwel machteloos en krijgt nauwelijks toegang tot het overheidsapparaat, waardoor de politieke democratie dreigt te falen.” Het zal duidelijk zijn dat die complexiteit van de overheid en de regelgeving de afgelopen decennia zijn toegenomen. In 1972 voert Rotterdam de eerste deelraden in, terwijl gelijktijdig politiek samengestelde wijkraden, de sociale wijkopbouworganen - die participeren in een overlegstructuur van stadsvernieuwing en die op bewonersinspraak drijft - en een levendig actiewezen in relatie met het stadsbestuur staan (Van Den Bent, 2011). Kortom: het is een bestuurlijke bende waarin bevoegdheden, territoriumdrift en belangen elkaar dwars zitten. En, alsof de situatie nog niet complex genoeg is, constateert men – we schrijven 1974 - dat er een kloof tussen burger en politiek is en dat voortdurende bestuurlijke vernieuwing het gat moet dichten. In 1986 valt het besluit om wijkraden en sociaal opbouworganen gelijk te stellen: beide hebben een adviserende rol aan burgemeester en wethouders. De voorstanders van een politiek bestel winnen het van degenen die een vertegenwoordiging van het maatschappelijk middenveld bepleiten en de omzetting van wijkraden naar deelgemeenten komt langzaam maar zeker tot stand. Tot in 1991 verzetten bewonersorganisaties van het Oude Noorden, de Agniesebuurt en Crooswijk zich tegen het deelgemeentebestel, in 1993 is Delfshaven de laatst toegevoegde deelgemeente (Van Den Bent, 2011). Met dit historisch besef in het achterhoofd denk je ongetwijfeld dat de oplossingen in de 21ste eeuw slimmer, eenvoudiger en betrouwbaar zijn.

 

 

KISS: eenvoud voorkomt problemen

We maken een sprong naar 2012 en kijken naar de plannen van de gemeenteraad over een nieuw bestuurlijk model zoals die nu voorliggen. Het voorstel waaruit Rotterdammers nu mogen kiezen, is gedaan door een stuurgroep. Die stuurgroep heeft onderzoeken bestudeerd, er interviews afgenomen – onder oud-bestuurders en smaakmakers uit deelgemeenten  - en gebruik gemaakt van de digitale ideeënmachine van Maurice de Hond[1]. Op welke manier krijgen de inwoners van deze stad met het nieuwe bestuursmodel gemakkelijker toegang tot ‘het overheidsapparaat’?

 

 

Gebiedsstructuur -  eenvoudig of complex model?

In het model Gebiedsstructuur kiezen Rotterdammers gebiedsbestuurders van Stadskwartieren - gebieden die zijn te vergelijken met de indeling van de deelgemeenten – die een gebiedsplan maken, het stadsbestuur adviseren en ervoor zorgen dat de plannen worden uitgevoerd. Een gebiedsbestuur heeft een ambtenaar – de gebiedsdirecteur - in dienst, die regelt welke gemeenteambtenaren de taken gaan uitvoeren. Gebiedsbesturen maken plannen samen met bewoners en over het uiteindelijke plan kan gestemd worden. De gemeenteraad stelt het budget vast, burgemeester en wethouders bepalen hoe het geld verdeeld gaat worden. Als wijkbewoners zich niet of onvoldoende gehoord voelen kunnen zij hun stem laten horen in een wijkreferendum (hoewel nog onduidelijk is wie daar het initiatief voor kan nemen).

 

 

Wijkparticipatie – leefwereld en systeemwereld?

In het model Wijkparticipatie krijgen bewoners toegang tot het beleidsproces door - gedeeltelijk zonder tussenkomst van de gemeente - te besluiten over zaken in de leefomgeving. De gemeente ontwikkelt daarvoor gemakkelijk toegankelijke beslismodules, een vorm van wijkparticipatie die  aansluit op Buurt Bestuurt. Bewoners kunnen, ondersteund door een ambtenaar - een gebiedsdirecteur - invulling geven aan een gebiedsplan voor hun wijk. Ook in dit model bepaalt de gemeenteraad het budget  en stellen burgemeester en wethouders de gebiedsplannen - en de financiering daarvan -  vast. Bewoners kiezen een vertegenwoordiger per wijk – de stad is dan opgedeeld in 55 stadswijken - in een Adviesraad voor de Wijken. Deze Adviesraad heeft een adviserende rol voor het gemeentebestuur, de wijkvertegenwoordiger is het gezicht van de Stadswijk, hij let erop dat ‘het participatieproces goed verloopt’, verzamelt opvattingen uit de wijk en behartigt de belangen van bewoners. Op het moment dat de gemeente een besluit neemt waar bewoners het niet mee eens zijn is er het Terugroeprecht, waarmee bewoners het besluit kunnen opschorten en uitgedaagd worden om een met argumenten onderbouwd alternatief plan - met voldoende draagvlak in de wijk - te formuleren.

 

 

De software van de stad

De twee typologieën verschillen fundamenteel in organisatorische structuur en dus in de mate waarin professionaliteit, visies en vaardigheden van bewoners worden benut. Het lijkt erop dat ook nu weer één model staat voor een politiek bestel – het model gebiedsbestuur - terwijl het andere model staat voor een vertegenwoordiging van het maatschappelijk (midden)veld. In de manier waarop de kernwaarde participatie is geoperationaliseerd klinkt het geluid van Skill City door: ook nu gaat men ervan uit dat Rotterdam het creatieve potentieel van de stadsbewoners moet ontwikkelen en benutten. Bij beide modellen blijft het idee van Maakbaarheid overeind staan, het komt nu (weer) in handen van de burger te liggen. Op het eerste gezicht - de modellen zijn zeer summier beschreven - lijkt de oriëntatie op de fysieke inrichting te liggen en lijkt er geen oog te zijn voor het sociaal-culturele aspect. In termen als ‘interactieve beleidsontwikkeling’, ‘wijkinitiatief’, ‘wijkbudget’ en ‘er is voor iedere wijk een budget waarmee goede initiatieven van bewoners worden gestimuleerd’, zit wellicht enig idee of enige ruimte voor sociaal-culturele initiatieven. De ‘gemakkelijk toegankelijke beslismodules’ en het gebruik van moderne mogelijkheden als digitaal stemmen in het model Wijkparticipatie doet vermoeden dat gebiedsplanning een kwestie van eenvoudige keuzemogelijkheden is, waarbij een antwoord met een simpel ja of nee volstaat. Nog los van de enigszins bevoogdende attitude – het moet gemakkelijk zijn voor de burger - die hieruit klinkt, lijkt het alsof gebiedsontwikkeling gereduceerd kan worden tot enkele essenties, die elke leek begrijpen kan. Alsof gebiedsontwikkeling geautomatiseerd kan worden.

 

 

Kind, badwater en zelfoplossend vermogen

De vraag is op welke manier de keuze voor één van de twee modellen van invloed zal zijn op bestaande structuren, denk aan bewonersorganisaties. De bewonersorganisaties op Zuid luidden al in augustus 2011 de noodklok, omdat er serieuze conflicten dreigen te ontstaan tussen hen en de verantwoordelijke politici, ambtenaren en professionals. De vraag is ook hoe de ontwikkelingen zich zullen gaan verhouden tot de  welzijnsorganisaties – voor zover die er nog zijn. En welke rol zal het particulier initiatief in de nieuwe situatie gaan spelen? Het zijn vragen die voor professionals in de stad van belang zijn, omdat veranderingen in de org-ware – de organisatorische structuur – samenhangen met veranderingen in de hardware – de gebouwde stad – en de software – sociale texturen in de stad.

 

Het betekent dat vragen over de relatie tussen overheden en het zelfoplossend vermogen van de stad opnieuw herzien zullen worden. Het impliceert een heroverweging van onderwerpen als sociale rechtvaardigheid, bestuurlijke verbindingen, werk, de digitale stad en duurzaamheid waarover de Raad voor leefomgeving en infrastructuur recent de publicatie Toekomst van de Stad (2012) heeft  uitgegeven. Wie doet er mee?

 

Geraadpleegde bronnen:

Van Den Bent (2011) Proeftuin Rotterdam. Droom en daad tussen 1975 en 2005. Uitgeverij Boom, Amsterdam.




[1] Hoewel dit heel modern klinkt zijn er in totaal 16 reacties gepost op deze site.

Rubriek De intrinsieke stad

Marina Meeuwisse

Marina Meeuwisse combineert wetenschap en kunst. Vanuit wetenschappelijk oogpunt houdt zij zich bezig met perceptie, emotie, geheugen en fundamenteel onderzoek. Haar onderzoek focu...

Bekijk profiel